发布时间：2015/2/6 11:58:00    浏览量：8755

 主体功能区视域下的重庆市城乡基本公共服务均等化的政策研究
共服务事业的的投入力度逐年增加。近年来，重庆逐渐规范和调整了转移支付制度，逐步弥补困难区县的财力缺口，均衡地区间财力差距。财政转移支付资金的分配方式日趋合理，客观、公正、规范地转移支付体系已初步建立，大大促进了区县之间基本公共服务均等化的进程。而且不断加大对乡镇的财政转移支付规模和力度。这一系列改革举措显示重庆市城乡公共财政支出保障机制基本建成，且呈现出公共财政的支出比例与财政增长同步和支出向农村倾斜的两大特点。

引言
党的十七大指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的主要功能目标之一，它不仅是限制开发、禁止开发区域政府的重要职能和基本政府支出责任，也是推进优化开发和重点开发区域功能建设的前提条件和基础保障。主体功能区建设则是有效实现基本公共服务均等化的必要载体，公共服务均等化是一个的概念、更是一个长期的过程，只有依据主体功能将国土空间加以适当划分，施以相应的体制与对策，才有助于各功能区财政保障能力的不断增强和基本公共服务供给水平的逐渐提高。因此，在当前重庆市全面贯彻落实科学发展观，推动经济可持续发展，构建社会主义和谐社会的新的历史阶段，实现重庆市城乡基本公共服务均等化，必然要求以主体功能规划视角，对区域空间进行统筹布局与合理划分，构建市场主体行为符合各类区域功能定位的利益导向机制，建立健全分类施策、各有侧重的基本公共服务均等化的财政保障机制。
1主体功能区基本公共服务均等化的内涵
基本公共服务业均等化和主体功能区具有密切的关系，二者都体现了科学发展观，都是构建社会主义和谐社会的建设目标。王元京、刘立峰（2008）、邓玉春（2008）、张杏梅（2008）等很多学者都认为主体功能区建设的基础和重要手段在于基本公共服务均等化，脱离基本服务均等化便难以形成并推进主体功能区的建设。蔡春红（2008）指出公共服务均等化与主体功能区的关系应该是辩证统一的。首先，主体功能区的快速形成是短期性的目标，而基本公共服务均等化的实现是长久性的目标；其次，长远来看，实现政策目标需要推进主体功能区的建设，而推动主体功能区的目标和归宿则是实现公共服务均等化。孙建（2009）认为，它们是互为因果的，如果主体功能建设是目标，那么基本服务均等化就是实现目标的手段；如果基本服务均等化是政策的目标，推进主体功能区建设就是是其实现的手段。
针对公共服务均等化和主体功能区这一问题，本文的观点是二者在本质上是目标与工具的关系。为了让全民共享社会发展成果，并使社会公平正义、和谐发展的目标最终实现就必须推行基本公共服务均等化；作为政策工具，主体功能区的功能是为了推动生态保护等基本公共服务的均等化，推动区域经济协调发展目标的实现；但二者的关系在实际操作中却是相互促进的，主体功能区形成的前提和基础在于基本公共服务。，而基本公共服务均等化实现的有效途径又在于主体功能区建设。部门可以利用主体功能区建设来加快基本公共服务均等化建设的步伐。
基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”现象，解决好生态投资者的合理回报问题。
2重庆市城乡基本公共服务发展现状分析
城乡基本公共服务的公平享有是社会和谐的基石，基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会发展的全面协调可持续。作为具有典型大城市、大农村、大库区、大山区特点的重庆，自从2007年6月被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市一直着力于促进城乡基本公共服务均等化，并取得了相当的成效，但是仍然存在着一定的问题。
2.1 城乡一体化公共财政体制基本形成 重庆自统筹城乡发展试点改革以来，各级财政对农村基本公

2.2 城乡一体化公共服务供给机制已具雏形城乡基本公共服务供给失衡的重要原因在于城市优先的公共服务供给机制。被批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆按照统筹城乡的要求，逐步打破了原有城乡公共服务资源配置分割的格局。一是建立城乡一体的公共服务规划体系，编制了城乡基础设施、、、医疗卫生、保障建设等公共服务的发展规划，形成了覆盖全市城乡的规划体系。二是充分利用城市公共服务资源促进农村公共服务发展。重庆通过大力实施户籍、就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生等公共服务体制的改革，将原有机构臃肿、低效率的运行机制，改革成资金成本低、资金运用效率高的机制。重庆农村公共服务事业建设的成效逐渐凸现出来。
2.3 农村基本公共服务还相对滞后，城乡之间仍有较大差距多年来，虽然重庆市不断完善基本公共服务体系建设，但是与城市相比，农村的公共服务较为落后、二者差距较大。首先，农村公共服务总量不足，总体质量较低，供求结构也存在失衡现象，农民的需求在目前难以得到满足。其次，虽然财政在卫生、教育、就业、社会保障等方面每年都会增加资金投入，但是投入水平偏低，难以和农村人口形成比例。
由此可见，在重庆市促进城乡公共服务均衡发展取得巨大成就的同时，农村基本公共服务滞后，农村的教育、卫生、社会保障等民生事业发展薄弱，文化及基础设施等社会基础环节缺乏应有的重视，日益影响到重庆市社会的持续健康发展，成为重庆市城乡统筹进程中的主要障碍。究其的原因之一就是，我们一直没有跳出传统的城乡基本公共服务均等化的套路。因此，本文认为，是时候重塑机制，寻求重庆市城乡基本公共服务均等化的路径创新。
3重庆市区域主体功能区的规划与设想
根据《全国主体功能区战略规划》，重庆与成都作为成渝地区的核心区域，被列为国家级重点开发区域。重庆市作为国家开展主体功能区规划的八个试点省市之一，早在2007年就全面开展主体功能区规划编制，目前已经编制形成重庆市主体功能区规划。规划将全市国土空间划分为不同类型区域。
3.1 重点开发区域重点开发区域包括以重庆主城核心区向周边一小时车程范围的经济圈区域的23个区县，以及渝东北的万州、开县、垫江、梁平、忠县、丰都，渝东南的黔江等区县，其总面积约290万公顷，约占全市总面积的81%，是产业发展和人口集聚的主体区域。按照主体功能区规划的要求，应在优化结构、提高效益、节约资源、保护的基础上加快产业集聚，提升承载人口和吸纳就业的能力，成为重庆市加快和率先发展的主体支撑。3.2 限制开发区域 限制开发区域主要包括渝东北地区和渝东南地区的生态区域和农产品主体产区。按功能分为生态保障区和农产品保障区，其中，生态保障区包括处于上述两地区的云阳、彭水、城口、巫溪、巫山、奉节、石柱、武隆、酉阳、秀山等10个县；农产品保障区包括全市所有区县耕地规划范围，面积217万公顷，其中，基本农田183万公顷。限制开发区以稳定提高综合生产能力和生态产品生产能力为首要任务，增强水源涵养、水土保持、维护生物多样性等能力，因地制宜地特色农业等资源可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。